สรุปความคิดเห็นของ OECD ต่อนโยบายเชื้อเพลิงชีวภาพและวิเคราะห์กรณี biofuel ในประเทศไทย ดังนี้

1.  บทสรุปจากการวิเคราะห์เรื่อง biofuel จาก OECD[1] นโยบายส่งเสริมการผลิต biofuel (ทั้งเอธานอลและไบโอดีเซล ) ของรัฐบาลในกลุ่มประเทศ OECD นั้นมีต้นทุนที่สูง แต่ผลที่ได้รับจากการลดก๊าซเรือนกระจกและเพิ่มความมั่นคงด้านพลังงานนั้นมีค่อนข้างจำกัด เนื่องจากการลงทุนและการผลิต biofuel นั้นมีต้นทุนสูงซึ่งจะทำให้อุตสาหกรรมจะอยู่ได้ก็ต่อเมื่อต้องอาศัยการอุดหนุนจากภาครัฐและการปกป้องทางตลาดเท่านั้น หากยกเลิกการอุดหนุนจากภาครัฐก็จะมีผลทำให้การผลิตนั้นตกลงไปอยู่ในระดับต่ำ คงมีแต่การผลิตเอธานอลจากอ้อยเท่านั้นที่สามารถคงอยู่ได้โดยปราศจากเงินช่วยเหลือจากผู้จ่ายภาษี

1.1. ในช่วงสองปีที่ผ่านมาความเสียเปรียบทางด้านต้นทุนของการผลิต biofuel ยิ่งเพิ่มขึ้นเพราะสินค้าเกษตรและต้นทุนอาหารสัตว์มีราคาสูงขึ้น ดังนั้นจากที่เคยคาดการณ์ไว้ว่าการส่งเสริม biofuel จะช่วยให้เศรษฐกิอยู่รอดได้จากราคาน้ำมันที่เพิ่มสูงขึ้นนั้นกลับยังไม่บรรลุผลและส่วนใหญ่ biofuel ในหลายประเทศยังต้องขึ้นอยู่กับการอุดหนุนจากรัฐบาล

1.2. หากยกเลิกนโยบายส่งเสริม biofuel จะมีผลกระทบต่อระดับการก่อก๊าซเรือนกระจก  (GHG emissions) เพียงเล็กน้อย คือ จะเพิ่มขึ้นไม่เกิน 0.5% - 0.8% จากระดับการก่อก๊าซเรือนกระจกในภาคขนส่งที่คาดการณ์ไว้ในปี 2558 ส่วนระดับการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลของภาคขนส่งจะเพิ่มขึ้นไม่เกิน 1%  และน้ำมันดีเซลที่ใช้ใน  EU จะเพิ่มขึ้นระหว่าง 2% - 3% ซึ่งเป็นผลกระทบที่น้อยมากหากเทียบกับปริมาณเงินมหาศาลที่ถูกนำไปใช้เพื่อส่งเสริม biofuel ในปัจจุบัน[2]

1.3. นโยบายส่งเสริม biofuel ได้แก่ มาตรการด้านงบประมาณ (เช่น ลดภาษีหรือให้เงินอุดหนุนโดยตรงกับผู้ผลิต ผู้ขายปลีกหรือผู้ใช้) การผสมหรือบังคับให้ใช้ biofuel เป็นสัดส่วนอย่างต่ำในตลาดเชื้อเพลิงของภาคขนส่ง ล้วนแต่เป็นการเพิ่มค่าใช้จ่ายด้านเชื้อเพลิงให้กับผู้บริโภคเพราะต้นทุนการผลิต  biofuel สูง และมาตรการสร้างข้อจำกัดทางการค้าซึ่งส่วนใหญ่ใช้วิธีกำหนดภาษีนำเข้า biofuel เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศจากผู้แข่งขันต่างชาติ เป็นมาตรการที่ผลักภาระต้นทุนที่สูงนั้นไปสู่ผู้ใช้ biofuel แทนและจำกัดพัฒนาการของผู้ผลิตรายอื่นที่ได้เปรียบในการผลิตมากกว่าอีกด้วย

1.4. จากรายงานการศึกษาของ OECD  เกี่ยวกับผลกระทบหากยกเลิกนโยบายส่งเสริม biofuel พบว่าทางด้านอุปทานจะลดลงมาก โดยเฉพาะไบโอดีเซลจะได้รับผลกระทบมากกว่าเอธานอล (ลดลง 60% และ 14% ตามลำดับ)  เนื่องจากต้นทุนการผลิตที่สูงกว่าทำให้ต้องขึ้นอยู่กับการอุดหนุนจากภาครัฐมากกว่า  ในขณะที่ด้านการใช้ไบโอดีเซลของโลกจะลดลงครึ่งหนึ่งจากที่คาดการณ์ไว้และการใช้ของเอธานอลของโลกจะลดลง 14% สำหรับสหภาพยุโรปและสหรัฐฯ หากปราศจากการส่งเสริมจากภาครัฐ อุปสงค์ของไบโอดีเซลจะลดลงถึง 87% และ 55% ตามลำดับ นอกจากนี้ OECD  ยังได้ประเมินว่าหากสหรัฐฯยกเลิกนโยบายสนับสนุน biofuel จะมีผลกระทบไม่มากนักเนื่องจากมีความได้เปรียบทางด้านการแข่งขันในอุตสาหกรรมการปลูกธัญพืช

1.5. หากรัฐบาลของประเทศต่างๆ ยังดำเนินนโยบายส่งเสริม  biofuel ต่อไปดังเช่นในปัจจุบัน[3] OECD วิเคราะห์ว่า 13%  ของปริมาณการผลิตเมล็ดพืชชนิดหยาบของโลก  (coarse grain) และ 20% ของปริมาณการผลิตน้ำมันพืชของโลกจะถูกนำไปใช้เพื่อการผลิต biofuel ในอีก 10 ปีข้างหน้า (เทียบกับปริมาณที่ถูกใช้อยู่ในปัจจุบันที่ 8% และ 9% ตามลำดับ)

1.6. OECD ได้แนะนำว่า ควรเปลี่ยนทิศทางของนโยบายโดยหันไปใช้วิธีที่มีต้นทุนต่ำกว่าแทน เช่น ประหยัดพลังงานเพื่อลดการก่อก๊าซเรือนกระจกแทนการหันไปหาแหล่งพลังงานทดแทนอื่นอย่าง biofuel และควรมีมาตรการที่ทำให้แหล่งทรัพยากรของ biofuel ที่มีอยู่มีประสิทธิภาพต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น มุ่งมั่นในการวิจัยและพัฒนาหาเทคโนโลยีใหม่ๆ ของการผลิต biofuel และพัฒนาไปสู่เทคโนโลยีของการผลิต biofuel ในรุ่นที่สองที่ทำให้ผลิตเชื้อเพลิงได้เพิ่มขึ้น โดยไม่ส่งผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม เช่น การผลิตเชื้อเพลิงจากชีวมวล (biomass) เป็นต้น

2.  Biofuel ในประเทศไทย ไทยเป็นประเทศเกษตรกรรมที่มีผลผลิตทางเกษตรมากเพียงพอสำหรับบริโภคภายในประเทศและเหลือเพื่อส่งออก ดังนั้นภาครัฐจึงส่งเสริมให้มีการนำผลผลิตทางการเกษตรไปใช้ผลิต biofuel เพื่อลดการนำเข้าน้ำมัน เสริมสร้างความมั่นคงทางด้านพลังงานให้กับประเทศและสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับสินค้าเกษตร  ที่ผ่านมาภาครัฐสนับสนุนการนำพืชเศรษฐกิจ ได้แก่ อ้อยและมันสำปะหลัง มาเป็นวัตถุดิบผลิตเชื้อเพลิงเอธานอลแล้วใช้ผสมกับน้ำมันเบนซินเพื่อจำหน่ายในรูปแบบแก๊สโซฮอล์ และรัฐยังสนับสนุนให้มีการนำผลผลิตที่ได้จากปาล์มน้ำมันไปผลิตเป็นน้ำมันไบโอดีเซลเพื่อลดการใช้น้ำมันดีเซลในภาคขนส่งอีกด้วย อย่างไรก็ตามแม้ว่าไทยจะยังมีพืชเศรษฐกิจอื่นๆ ที่สามารถผลิตเป็น biofuel ได้ เช่น ข้าว ข้าวโพด แต่พืชเหล่านี้มีต้นทุนการผลิตสูงและไม่สามารถแข่งขันราคากับน้ำมันดิบได้

2.1. อ้อยและกากน้ำตาล ปัจจุบันไทยมีพื้นที่ในการเพาะปลูกอ้อยอยู่ราว 6.4 ล้านไร่  ให้ผลผลิต 11 ตัน/ไร่ หรือคิดเป็นผลผลิตโดยรวมของประเทศราว 70 ล้านตัน/ปี ถูกนำไปใช้ผลิตน้ำตาลเพื่อบริโภคในประเทศ 30% ที่เหลือเพื่อใช้การส่งออก 70%[4] ดังนั้นอ้อยจึงเป็นพืชเกษตรที่ไทยมีศักยภาพในการผลิตและสามารถนำไปใช้เป็นวัตถุดิบผลิตเอธานอลได้เพิ่มขึ้นโดยไม่กระทบกับสัดส่วนของการปลูกอ้อยเพื่อการบริโภค นอกจากนี้ในกระบวนการผลิตน้ำตาลยังมีกากน้ำตาลที่สามารถนำไปใช้ผลิตเป็นเอธานอลได้ปริมาตรสูงเมื่อเทียบกับวัตถุดิบจากพืชชนิดอื่นๆ  (ยกเว้นข้าวโพด)[5]

2.2. มันสำปะหลัง ไทยมีพื้นที่เพาะปลูกมันสำปะหลัง 7.3 ล้านไร่ให้ผลผลิตประมาณ 30 ล้านตัน/ปี เป็นพืชเศรษฐกิจที่ไทยมีศักยภาพในการผลิตเพราะปลูกได้พอใช้ภายในประเทศและส่งออกได้ในสัดส่วนที่เท่ากันครึ่งหนึ่ง ส่วนใหญ่มันสำปะหลังถูกนำไปใช้เป็นอาหารสัตว์และผลิตเคมีภัณฑ์ ปัจจุบันราคามันสำปะหลังดีขึ้นเนื่องจากอุปสงค์ที่เพิ่มขึ้นจากทางประเทศจีนและยุโรป ทำให้ถูกมาใช้เป็นวัตถุดิบผลิตเอธานอลลดลงเพราะต้นทุนที่สูงกว่ากากน้ำตาลถึง 4-5 บาท/ลิตร

2.3. ปาล์มน้ำมัน ปัจจุบันไทยมีพื้นที่เพาะปลูกปาล์มน้ำมันที่ให้ผลผลิตราว 2.7 ล้านไร่ ให้ผลผลิต 7.27 ล้านตัน[6] แต่บางช่วงไทยต้องนำเข้าปาล์มน้ำมันจากต่างประเทศเนื่องจากเกิดปัญหาขาดแคลน จากแผนการของรัฐที่ตั้งไว้ว่าจะให้มีบังคับใช้น้ำมันดีเซล B5  ในปี 2554 และน้ำมันดีเซล B10  ในปี 2555 เพื่อลดการนำเข้าน้ำมันของประเทศ ทำให้ปริมาณใช้น้ำมันปาล์มจะเพิ่มขึ้นมาก ภาครัฐจึงต้องเตรียมพร้อมทางด้านวัตถุดิบให้มีปริมาณเพียงพอรองรับกับความต้องการที่จะเพิ่มขึ้นในอนาคต โดยเน้นขยายพื้นที่เพาะปลูกออกไปมากขึ้นและกำหนดเป้าหมายไว้ที่ 2.5 ล้านไร่ภายในปี 2554 เน้นพื้นที่ภาคใต้  

3.  การผลิตเอธานอลของไทย[7] แนวโน้มของการใช้น้ำมันเบนซินผสมเอธานอลหรือแก๊สโซฮอล์ภายในประเทศเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากนโยบายส่งเสริมจากภาครัฐและการประชาสัมพันธ์อย่างต่อเนื่อง จากข้อมูลของกระทรวงพลังงานระบุว่าในช่วงปี 2551-2554 จะมีการใช้เอธานอลประมาณ 1.3-2.4 ล้านลิตร/วัน แต่ถ้ามีการใช้แก๊สโซฮอล์  E85 เพิ่มจะทำให้การใช้เอธานอลเพิ่มขึ้นเป็นวันละ 11-13 ล้านลิตร/วัน ดังนั้นรัฐจึงต้องเตรียมความพร้อมให้มีด้านวัตถุดิบเพิ่มขึ้นเพื่อป้อนอุตสาหกรรมผลิตเอธานอล โดยเน้นส่งเสริมการวิจัยและปรับปรุงพันธุ์พืชเพื่อให้ผลผลิตต่อไร่ของอ้อยและมันสำปะหลังเพิ่มขึ้น รวมทั้งขยายพื้นที่การเพาะปลูกออกไป แต่ยังมีอุปสรรคหลายอย่างที่ขัดขวางพัฒนาการอุตสาหกรรมเอธานอลของไทย ได้แก่ 

·   ราคาวัตถุดิบ  ในช่วงที่ผ่านมาราคาอ้อย กากน้ำตาลและมันสำปะหลังเพิ่มขึ้น เนื่องจากอุปสงค์จากตลาดโลกซึ่งทำให้ผู้ผลิตเอธานอลมีต้นทุนการผลิตสูงขึ้น

·   การแข่งขันกับราคาเอธานอลในตลาดโลก ต้นทุนของการปลูกอ้อยและนำไปผลิตเป็นเอธานอลของไทยยังไม่สามารถแข่งขันกับประเทศบราซิลที่เป็นผู้นำในการผลิตเอธานอลของตลาดโลกได้ เพราะไทยปลูกอ้อยที่ได้ผลผลิตต่อไร่ต่ำกว่าและบราซิลเป็นประเทศที่ประสบความสำเร็จในการออกแบบและพัฒนากระบวนการแปรรูปอ้อยให้เป็นน้ำตาลและเอธานอลได้สูงสุด[8] ฉะนั้นราคาเอธานอลไทยจึงแพงกว่าราคาในตลาดโลกที่มีบราซิลเป็นมาตรฐาน อันเป็นอุปสรรคต่อการส่งออกเอธานอลไทย

·   กำลังการผลิตเอธานอลล้นเกิน ความต้องการใช้เอธานอลในประเทศเพิ่มขึ้นในสัดส่วนที่ช้ากว่ากำลังการผลิต (เดือนมีนาคม 2551 มีปริมาณการใช้อยู่ที่ 7.4 แสนลิตร/วัน ในขณะที่มีกำลังผลิตกว่า 1 ล้านลิตร/วัน) ทำให้ผู้ผลิตเอธานอลหลายรายมีสต็อกล้นเกินบางแห่งจนต้องชะลอหรือหยุดการผลิตลง 

·   สถานีจำหน่ายและรถที่สามารถใช้เอธานอลในสัดส่วนสูง ภาครัฐได้พยายามสนับสนุนให้มีการใช้แก๊สโซฮอล์ E20 และ E85 มากขึ้นเพราะจะยิ่งช่วยลดการนำเข้าน้ำมันเบนซินของประเทศและราคาถูกกว่าน้ำมันเบนซินธรรมดามาก แต่การสนับสนุนนี้ยังมีข้อจำกัด คือ สถานีให้บริการที่มีไม่เพียงพอและมีรถยนต์เฉพาะบางรุ่นเท่านั้นที่สามารถใช้ได้ โดยเฉพาะ E85 ที่ปัจจุบันยังไม่มีรถยนต์ที่จำหน่ายในเชิงพาณิชย์ที่สามารถใช้ได้และผู้ผลิตรถยนต์ก็ยังไม่มีการประกาศการขายรถรุ่นดังกล่าวอย่างชัดเจน

4.  ไบโอดีเซลในประเทศไทย  เดือนมีนาคม 2551 มีจำนวนโรงงานผลิตไบโอดีเซล (B100) 9 แห่งมีกำลังการผลิตรวม 2.2 ล้านลิตร/วัน แต่การผลิตจริงจำนวน1.3 ล้านลิตร/วันและคาดว่าจะมีโรงงานเพิ่มขึ้นเป็น 21 แห่งภายในปีหน้าซึ่งจะทำให้กำลังผลิตเพิ่มขึ้นเป็น 5.3 ล้านลิตร/วัน[9]  ปริมาณการใช้ภายหลังจากมาตรการบังคับใช้น้ำมันไบโอดีเซล  B2 มีผลให้การใช้ B100 เพิ่มขึ้นเป็น 1 ล้านลิตร/วัน และหากแผนการบังคับใช้น้ำมันไบโอดีเซล B5 เริ่มต้นปี 2554 ตามที่ตั้งไว้จะทำให้ปริมาณความต้องการใช้ B100 เพิ่มขึ้นกว่าเท่าตัว หรือคิดเป็นปริมาณการใช้กว่า 3 ล้านลิตร/วัน  แต่อุปสรรคของการพัฒนาของอุตสาหกรรมไบโอดีเซลในประเทศไทย ได้แก่

·   ปริมาณวัตถุดิบไม่เพียงพอ ไทยมีพื้นที่จำกัดในการปลูกปาล์มเพราะเป็นพืชปลูกได้ดีเฉพาะทางภาคใต้และบางส่วนทางภาคตะวันออกเท่านั้น ปาล์มน้ำมันที่มีอยู่ปัจจุบันส่วนใหญ่ก็ให้ผลผลิตไม่ดีเนื่องจากมีอายุมาก การปลูกปาล์มทดแทนก็ต้องใช้เวลา 3-4 ปีถึงจะเก็บเกี่ยวได้ ดังนั้นหากปลูกปาล์มน้ำมันไม่เป็นไปตามเป้าหมายหรือสภาพอากาศไม่ดี ก็จะทำให้น้ำมันปาล์มดิบขาดตลาดและราคาก็จะเพิ่มสูงขึ้น อันกระทบต่อต้นทุนการผลิตไบโอดีเซล

·   ราคาปาล์มน้ำมันเพิ่มขึ้นมาก โดยในปี 2550 ราคาปาล์มน้ำมันเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวเนื่องจากปริมาณความต้องการนำเข้าปาล์มน้ำมันเพื่อนำไปผลิตไบโอดีเซลจากตลาดโลกเพิ่มสูงขึ้น ทำให้ต้นทุนการผลิตไบโอดีเซลของไทยเพิ่มขึ้นตามไปด้วยจนอาจใกล้เคียงกับราคาของน้ำมันดีเซลทั่วไปมากและไม่คุ้มต่อการลงทุน[10]  ดังนั้นเพื่อให้อุตสาหกรรมการผลิตไบโอดีเซลแข่งขันกับน้ำมันดีเซลได้จึงต้องอาศัยการอุดหนุนจากภาครัฐทั้งในแง่การเงินและบังคับใช้  

5.  ความสามารถในการแข่งขันของเอธานอลไทยกับน้ำมันเบนซิน  จากรายงาน “A study of Ethanol Production Cost for Gasoline Substitution in Thailand and Its Competitiveness”[11]  ที่ศึกษาต้นทุนการผลิตเอธานอลของไทยจากวัตถุดิบที่แตกต่างกัน (ได้แก่ มันสำปะหลัง ข้าวโพด ข้าว อ้อยและกากน้ำตาล ) แล้วเปรียบเทียบกับราคาน้ำมันเบนซิน โดยใช้ข้อมูลศึกษาระหว่างปี 2545-2548 พบว่า 

·   การผลิตเอธานอลด้วยกากน้ำตาลนั้นมีต้นทุนสูงสุด  ถัดมาเป็น ข้าวโพดและข้าว ตามลำดับ การผลิตเอธานอลด้วยวัตถุดิบเหล่านี้ต้นทุนที่สูงเกินไปจนไม่อาจแข่งขันกับราคาของน้ำมันเบนซินได้ แม้ว่าจะเป็นการเปรียบเทียบในช่วงที่ต้นทุนผลิตเอธานอลต่ำที่สุด (คือ เมื่อราคาวัตถุดิบต่ำที่สุด) กับราคาน้ำมันเบนซินในช่วงสูงที่สุดแล้วก็ตาม

·   อ้อยและมันสำปะหลังน่าจะเป็นพืชที่มีความเป็นไปได้มากสุดที่จะใช้เป็นวัตถุดิบป้อนโรงงานผลิตเอธานอล เพราะต้นทุนของการผลิตเป็นเอธานอลแล้วสามารถแข่งขันได้กับราคาของน้ำมันเบนซินในช่วงที่มีราคาสูงสุด ทั้งนี้การผลิตเอธานอลจากอ้อยจะมีต้นทุนต่ำกว่ามันสำปะหลัง แต่อย่างไรก็ตามหากเปรียบเทียบค่าเฉลี่ยระหว่างปี  2545-2548 แล้ว ราคาเฉลี่ยของเอธานอลจากทั้งอ้อยและมันสำปะหลังนั้นสูงกว่าค่าเฉลี่ยของราคาน้ำมันเบนซิน แม้ว่าราคาน้ำมันในช่วงดังกล่าวจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นก็ตาม

·   ในภาวะที่ราคาน้ำมันเบนซินตกต่ำหรือภาวะที่ราคาวัตถุดิบเพิ่มสูงขึ้นมาก จะทำให้เอธานอลไม่อาจแข่งขันได้กับน้ำมันเบนซิน ดังนั้นหากภาครัฐต้องการสนับสนุน biofuel  ในระยะยาวแล้ว จำเป็นต้องสนับสนุนให้อุตสาหกรรมเอธานอลเกิดความได้เปรียบในการแข่งขัน โดยต้องใช้มาตรการทางด้านภาษีหรือการเงินเข้าช่วย เช่น เรียกเก็บภาษีสรรพสามิตของน้ำมันเบนซินเพิ่มขึ้นเมื่อราคาน้ำมันเบนซินต่ำเกินไป หรืออุดหนุนด้านราคาเอธานอลเมื่อวัตถุดิบมีราคาสูงจนเกินไป ทั้งนี้เพื่อให้เอธานอลมีความได้เปรียบทางการแข่งขันตลอดเวลา

Add this page to your favorite Social Bookmarking websites