หากดูแผนงานที่เยอรมนี ประธานสหภาพยุโรปในวาระปัจจุบันตั้งไว้ว่าจะให้มีรับรอง “ธรรมนูญยุโรป” ภายในปี 2552 ก็หมายความว่าอาจเหลือเวลาอีกไม่ถึงสองปีก่อนที่ธรรมนูญยุโรปจะมีผลบังคับใช้ แม้อาจมีการแก้ไขตัวบทในบางประการ เช่น ตัดคำว่า “ธรรมนูญ” ออกจากชื่อ เพื่อให้ผ่านกระบวนการรับรองได้สะดวกขึ้น แต่คาดว่าโดยสาระสำคัญแล้ว ธรรมนูญยุโรปจะยังคงเหมือนเดิม เนื่องจากปัจจุบัน มีประเทศสมาชิกรับรองธรรมนูญฉบับดังกล่าวไปแล้วกว่าครึ่ง และประเทศเหล่านี้มีท่าที่ไม่เห็นด้วยที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญใดๆ

“ธรรมนูญยุโรป” จะเปลี่ยนแปลงสหภาพยุโรปในด้านความสัมพันธ์กับประเทศที่สามไปอย่างไร มีประเด็นสำคัญที่น่าจับตามอง 4 ประการ ดังต่อไปนี้

นโยบายการต่างประเทศและความมั่นคง (Common foreign and security policy -CFSP)

นโยบายด้านความมั่นคงและการป้องกันดินแดน (Common security and defence policy – CSDP)

นโยบายการค้า-การลงทุนร่วม

นโยบายความร่วมมือในการพัฒนา (development cooperation policy)

การร่วมมือด้านการค้า การเงิน และทางเทคนิคกับประเทศที่สาม

การให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรม

การทำข้อตกลงกับนานาชาติ

การดำเนินความสัมพันธ์กับองค์กรต่างประเทศ

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว หมายความว่า ต่อไปสหภาพยุโรปจะสามารถมีน้ำหนักในการเจรจาต่อรองกับประเทศที่สามมากขึ้นไปอีก เพราะในปัจจุบัน การกระจายโครงสร้างออกเป็นเสาหลัก ทำให้ในบางครั้ง การดำเนินนโยบายที่ต้องอาศัยอำนาจการต่อรองจากทั้งนโยบายการค้าและการเมือง เช่น เรื่องพลังงาน จึ่งไม่มีความคล่องตัวเท่าที่ควร การรวบกิจการต่างประเทศมาอยู่ในภายใต้การจัดการเดียวกันย่อมช่วยให้การประสานงานระหว่างผู้เกี่ยวข้องทั้งจากสหภาพยุโรปและประเทศสมาชิกมีความสะดวกคล่องตัวขึ้น และสามารถใช้เครื่องมือเจรจาต่อรองได้หลากหลายขึ้น

ประเด็นที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ ธรรมนูญยุโรปฉบับร่างปัจจุบัน ได้ขยายอำนาจของสหภาพยุโรปในเรื่องการค้า ให้ครอบคลุมเรื่องการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (foreign direct investment - FDI) ด้วย ทำให้ประเทศยุโรปมีอำนาจต่อรองและเครื่องมือในการเปิดตลาดการลงทุนในประเทศที่สามมากขึ้น

ที่สำคัญ ยังมีการเปลี่ยนแปลงในด้านกระบวนการตัดสินใจในนโยบายด้านความสัมพันธ์กับประเทศที่สาม กล่าวคือ แม้ประเทศสมาชิกยังคงไว้ซึ่งสิทธิใช้เสียงยับยั้ง (วีโต) แต่สามารถเปลี่ยนมาใช้การตัดสินใจแบบเสียงข้างมาก หรือ QMV ในประเด็นใดประเด็นหนึ่งได้ หากประเทศสมาชิกทุกประเทศตกลงเห็นพ้องกันที่จะให้ใช้วิธีการดังกล่าว

นอกจากนี้ ในธรรมนูญยุโรปฉบับร่างปัจจุบัน ยังได้เปลี่ยนแปลงวิธีการลงคะแนนเสียงแบบ QMV ด้วย โดยจะใช้ระบบที่เรียกว่า Double Majority Voting แทนการลงคะแนนเสียงในปัจจุบัน ซึ่งนับตาม “น้ำหนักเสียง” ที่แต่ละประเทศได้รับแตกต่างกันไป ในระบบใหม่นี้ จะนับว่ามีคะแนนเสียงข้างมาก หากประเทศสมาชิกมากกว่า 55 % ให้การรับรอง โดยมีเงื่อนไขว่า จำนวน 55 % ดังกล่าวต้องมีประเทศสมาชิกอย่างน้อย 15 ประเทศ และมีจำนวนประชากรร่วมกันเกิน 65 % ของจำนวนประชากรทั้งหมดของสหภาพยุโรป)

ตำแหน่งนี้มาแทนที่ระบบ Troika ซึ่งถือเป็นตัวแทนของสหภาพยุโรปในเรื่องด้านการต่างและความมั่นคงในปัจจุบัน อันหมายความว่าตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศนี้จะมาแทนที่ ตำแหน่งผู้แทนระดับสูงของสหภาพยุโรป (EU High Representative) และกรรมาธิการยุโรปด้านความสัมพันธ์กับประเทศที่สาม ที่ปัจจุบันร่วมดูแลและเป็นตัวแทนเรื่องการต่างประเทศของสหภาพยุโรป ควบคู่ไปกับผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศของประเทศที่ดำรงตำแหน่งประธานยุโรปในขณะนั้น

อนึ่ง ระบบการหมุนเปลี่ยนประธานสหภาพยุโรป ซึ่งปัจจุบันให้ประเทศสมาชิกผลัดกันดำรงตำแหน่งวาระละ 6 เดือน ก็จะถูกยกเลิกด้วย และจะมีตั้งการตั้งตำแหน่งใหม่ คือ “ประธานคณะมนตรียุโรป” (President of Euroopean Council) ขึ้นมาเป็นตำแหน่งถาวร โดยผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าวจะมาจากการเสนอชื่อและรับรองจากประเทศสมาชิก และผ่านการรับรองจากสภายุโรปอีกครั้งหนึ่ง และจะอยู่ในตำแหน่งเป็นเวลา 2 ปีครึ่ง

หน้าที่ของรัฐมนตรีต่างประเทศคือ รับผิดชอบในการดำเนินนโยบายการต่างประเทศและความมั่นคง (CFSP) และนโยบายความมั่นคงและการป้องกันดินแดน (ESDP) พร้อมดำรงตำแหน่งประธานในการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศของยุโรป นอกจากนี้ ยังจะมีหน้าที่รับผิดชอบงานด้านพิธีการทูต (diplomatic service) ของคณะผู้แทนสหภาพยุโรป (ซึ่งปัจจุบันคือ “คณะผู้แทนคณะกรรมาธิการยุโรป”) ในประเทศที่สาม นอกจากนี้ ยังจะมีการตั้งหน่วย EU External Action Service ขึ้นมาสนับสนุนการทำงานของรัฐมนตรีต่างประเทศอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ธรรมนูญยุโรประบุว่า ทั้งรัฐมนตรีต่างประเทศและประธานคณะมนตรียุโรป เป็น “ผู้แทน”สหภาพยุโรปในด้านการต่างประเทศ ควบคู่กันไป (มาตราที่ I-22) โดยไม่ได้ให้รายละเอียดลงไปชัดเจนว่า ในเชิงปฏิบัติแล้ว ทั้งสองตำแหน่งนี้จะมีขอบข่ายของงานแตกต่างกันอย่างไร ซึ่งคาดว่า คงเป็นการเปิดโอกาสให้มีความยืดหยุ่นต่อผู้ปฏิบัติงาน ให้สามารถปรับการทำงานให้เหมาะสมต่อสถานการณ์ ทว่า ในอีกแง่หนึ่ง ก็อาจก่อให้เกิดความสับสนในการทำงานได้เช่นกัน

การมีตัวตนทางกฏหมาย หมายความว่า ต่อไป สหภาพยุโรปไม่เพียงแต่สามารถลงนามและมีภาระผูกพันกับสนธิสัญญาต่างประเทศ แต่ยังสามารถเป็นโจทย์หรือจำเลยในศาลนานาชาติได้ และเป็นสมาชิกในองค์การต่างประเทศด้านการเมืองการต่างประเทศ

นอกจากนี้ธรรมนูญยุโรปยังได้เพิ่มมาตราสำคัญ 2 มาตรา ธรรมนูญยุโรป คือ การป้องกันตัวเองร่วมกัน (มาตราที่ I-47) และ “Solidarity Clause” (มาตราที่ I-47) ในสาระสำคัญแล้ว อาจกล่าวได้ว่า มาตราแรกมีความคล้ายคลึงกับกลไกของ NATO และมุ่งเน้นไปที่การป้องกันตัวเองจากการรุกรานในแบบดั้งเดิม คือ การใช้กำลังทางทหาร ในขณะที่มาตรการหลังมุ่งเน้นไปที่การป้องกันตัวเองจากภัยในรูปแบบใหม่ คือ การก่อการร้าย

การระดมกำลังทหารของประเทศสมาชิก เพื่อปฏิบัติการณ์ในนามสหภาพยุโรปก็จะเป็นไปได้ด้วยความสะดวกขึ้น เพราะธรรมนูญยุโรปจะขยายการใช้ “enhanced cooperation” ให้ครอบคลุมนโยบายป้องกันตนเองด้วย (หรือการที่อนุญาตให้ประเทศสมาชิกจำนวนหนึ่งในสามที่มีท่าทีเห็นพ้องกันสามารถใช้กลไกสหภาพยุโรปดำเนินมาตรการบางอย่างร่วมกันได้) แต่จะเรียกว่าเป็น “structured cooperation” แทน

อย่างไรก็ตาม อาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า ธรรมนูญยุโรปจะเปิดโอกาสให้สหภาพยุโรปสามารถใช้กำลังทหารเพื่อเข้าไปแทรกแซงประเทศที่สามได้ ไม่ว่าจะเพื่อ “ป้องกันตัวเองจากการก่อการร้าย” หรือ “เพื่อป้องกันภัยพิบัติที่กำลังจะเกิดขึ้นในประเทศดังกล่าว” ส่วนจะมีการใช้มาตรการดังกล่าวหรือไม่ ยังคงเป็นเรื่องของทิศทางนโยบายการต่างประเทศของประเทศสมาชิก

นอกจากนี้ กระบวนการตัดสินใจแบบใหม่ (หรือการที่ประเทศสมาชิกสามารถมีมติเป็นเอกฉันท์ให้เปลี่ยนไปใช้การลงคะแนนเสียงแบบข้างมาก) จะไม่มีผลครอบคลุมถึงเรื่องการทหาร ประเทศสมาชิกยังคงมีสิทธิใช้เสียงยับยั้งได้เสมอ

ทั้งนี้ ประเด็นที่ถูกมองว่าเป็นปัญหาหลัก 3 ประการ คือ ปัญหาในด้านการ representation กล่าวคือ เมื่อเกิดวิกฤติการณ์สำคัญๆแล้ว สหภาพยุโรปกลับไม่สามารถพูดเป็นเสียงเดียวกันได้ และไม่เป็นที่แน่ชัดว่าใครเป็น “ตัวแทน” ในการแสดงจุดยืนของสหภาพยุโรปกันแน่ การที่สหภาพยุโรปแบ่งโครงสร้างการทำงานในปัจจุบันออกเป็น “เสาหลัก” ทำให้บางครั้งไม่สามารถจัดการประเด็นที่เกี่ยวเนื่องทั้งด้านการค้า (เสาหลักที่หนึ่ง) และการเมืองระหว่างประเทศ (เสาหลักที่สอง) ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากเท่าที่ควรจะเป็น และการที่สหภาพยุโรปไม่มีเครื่องมือในการสนับสนุนนโยบายต่างประเทศได้สมบูรณ์แบบ เพราะไม่สามารถพึ่งอำนาจทางทหารของประเทศสมาชิกได้อย่างเต็มที่ ทำให้ในการดำเนินนโยบายต่างประเทศของสหภาพยุโรป มีแค่ไม้อ่อน (carrot) เช่น การให้แรงจูงใจด้วยการช่วยเหลือทางการเงินหรือสิทธิพิเศษทางการค้า แต่ขาดไม้แข็ง (stick) หรือกำลังทหาร

จึงเห็นได้ว่า ธรรมนูญยุโรปพยายามแก้ปัญหาดังกล่าว เช่น ตั้ง “รัฐมนตรีต่างประเทศ” ขึ้นมา เพื่อเป็นผู้ที่จะเป็นตัวแทน “speak for Europe” (คู่ไปกับ “ประธานคณะมนตรียุโรป”) และยังเป็นการช่วยให้นโยบายต่างประเทศของยุโรปมีความต่อเนื่องมากยิ่งขึ้น เพราะธรรมนูญยุโรปจะยกเลิกระบบหมุนเวียนประธานยุโรป ซึ่งหลายฝ่ายเห็นว่า ทำให้ทิศทางและลักษณะการดำเนินนโยบายต่างประเทศของสหภาพยุโรปในปัจจุบันอาจไม่มีความสม่ำเสมอในบางครั้ง เพราะจะขึ้นประเทศที่ดำรงตำแหน่งประธานในขณะนั้นด้วย

นอกจากนี้ ธรรมนูญยุโรปร่างปัจจุบัน หาทางเพิ่มน้ำหนักให้แก่มิติด้านต่างประเทศของสหภาพยุโรป ทั้งในด้าน “ไม้อ่อน” และ “ไม้แข็ง” กล่าวคือ การทิ้งโครงสร้างแบบ “เสาหลัก” และรวมมิติด้านการต่างประเทศที่เคยอยู่กระจายระหว่างเสาหลักต่างๆให้มาอยู่ภายใต้การจัดการเดียวกัน จะช่วยให้สหภาพยุโรปมีเครื่องมือที่จะใช้ในการเจรจาต่อรองมากทั้งเครื่องมือด้านเศรษฐกิจ การค้า และการเมือง และสามารถใช้เครื่องมือดังกล่าวได้สะดวก

ท้ายสุด การเปลี่ยนแปลงด้านการต่างประเทศที่ปรากฏในธรรมนูญยุโรปร่างปัจจุบันไม่เพียงแต่เป็นการปรับปรุงการทำงานในปัจจุบัน แต่ยังอาจส่งผลกระทบอย่างลึกซึ้งในอนาคตต่อ “ภาพลักษณ์” และ “ตัวตน” ของสหภาพยุโรปในเวทีโลกก็เป็นได้ เพราะการให้ตัวตนทางกฏหมายแก่สหภาพยุโรป ซึ่งจะหมายถึงการเปลี่ยนชื่อ “คณะผู้แทนกรรมาธิการยุโรป” เป็น “คณะผู้แทนสหภาพยุโรป” อาจทำให้ภาพลักษณ์ของสหภาพยุโรปในสายตาของประเทศที่สามเปลี่ยนไป จากที่มีภาพลักษณ์เน้นหนักไปในด้านการค้า ไปสู่ด้านการต่างประเทศ /การทูต นอกจากนี้ ยังเป็นที่น่าติดตามว่า การขยายขอบเขตนโยบายด้านการป้องกันตัวเอง จะทำให้สหภาพยุโรปมุ่งเปลี่ยนภาพลักษณ์ของตนในเวทีโลก ซึ่งปัจจุบัน ถูกมองว่าเป็น “civilian power” และเป็นยักษ์แคระในเรื่องการทหาร และเข้าไปมีบทบาทในเรื่องการเมือง/การทหารในภูมิภาคต่างๆของโลกมากขึ้นหรือไม่

ในส่วนของผลกระทบที่อาจเกิดต่อประเทศไทย เนื่องจากในปัจจุบัน ความสัมพันธ์ระหว่างไทยและสหภาพยุโรปเป็นไปในด้านเศรษฐกิจการค้าเป็นหลัก ประเด็นที่น่าจับตามองคือ เรื่องการดึงเรื่องอำนาจในการสนับสนุนการลงทุนโดยตรงในต่างประเทศ เข้าเป็นนโยบายร่วมยุโรป เป็นที่น่าศึกษาต่อไปว่าสหภาพยุโรปจะมีมาตรการอย่างไรต่อไปเพื่อเปิดช่องทางการลงทุนในประเทศที่สาม และจะมีการพัฒนามาตรการที่จะมาช่วยสนับสนุนและปกป้องการลงทุนของตนอย่างไร ในเบื้องต้น คาดว่า สหภาพยุโรปคงจะมีการผลักดันให้มีการปกป้องทรัพท์สินทางปัญญาที่เข้มงวดขึ้น หรือผลักดันให้ประเทศที่สามมีความร่วมมือกับสหภาพยุโรปในเรื่องนโยบายการแข่งขันทางการค้ามากขึ้น (ซึ่งทางไทยยุโรป.เน็ตจะไปหาข้อมูลเพิ่มเติมในเรื่องนี้)

ส่วนในด้านการเมือง/การทหาร แม้ปัจจุบันมิติดังกล่าวของสหภาพยุโรปอาจยังไม่มีผลกระทบโดยตรงต่อประเทศไทย แต่ในอนาคต อาจมีความเกี่ยวเนื่องกันมากขึ้นก็เป็นได้ เพราะปัจจุบัน สหภาพยุโรปก็ดูสนใจที่จะมีบทบาทในเรื่องการเมืองและความมั่นคงในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มากยิ่งจึ้น โดยสังเกตได้จากการที่สหภาพยุโรปตั้งใจที่จะจะภาคยานุวัตสนธิสัญญาไมตรีและความมั่นคงแห่งภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Treaty of Amity and Cooperation) หรือการส่งกำลังทหารไปสังเกตการณ์ในอาเจห์

อย่างไรก็ตาม แม้ธรรมนูญยุโรปร่างปัจจุบันจะปรับปรุงโครงสร้างและการจัดการนโยบายต่างประเทศให้สหภาพยุโรปพร้อมที่จะเป็น “มหาอำนาจทางการเมือง” แต่จะมีการใช้ประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอย่างเต็มที่หรือไม่นั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง เพราะหากพิจารณาดูให้ละเอียดแล้ว จะเห็นได้ว่า ในสาระสำคัญแล้ว กระบวนการตัดสินใจในเรื่องการต่างประเทศยังเหมือนเดิม กล่าวคือ ประเทศสมาชิกยังคงไว้ซึ่งสิทธิในการยังยั้ง (วีโต) ดังนั้น จึงเป็นไปได้ที่จะเกิดเหตการณ์ที่ประเทศสมาชิกยุโรปหาจุดยืนร่วมกันไม่ได้และมีท่าทีไปคนละทิศละทาง เช่นในกรณีอิรักได้อีก

Related Items:

1. กระบวนการให้สัตยาบันธรรมนูญยุโรปของโปแลนด์
2. การประชุม EU Summit : ผลกระทบต่อโปแลนด์
3. การประชุม European Council Summit ก.ค. 2550
4. เข้าใจอนาคตของยุโรป เข้าใจเอกลักษณ์ของยุโรป
5. เข้าช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ การลงประชามติธรรมูญยุโรป