ข้อมูลพื้นฐาน

BACK

ภูมิหลังสหภาพยุโรป

...กว่า 50 ปีหลังจากสนธิสัญญากรุงโรม พ.ศ. 2500 เพื่อก่อตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (European Economic Community) กระบวนการรวมตัวของประเทศต่างๆ ในยุโรปถือได้ว่าประสบความสำเร็จอย่างงดงาม ทั่วทวีปยุโรปมีสันติภาพ เสถียรภาพภายใต้กระบวนการประชาธิปไตย มีตลาดร่วม มีระบบภาษีศุลกากรร่วม มีเงินสกุลเดียวกัน (ใน 15 ประเทศ) และสหภาพยุโรป (European Union) ได้รับการก่อตั้งขึ้นโดยสนธิสัญญากรุงมาสตริคต์ พ.ศ. 2540 (หรือ Treaty on European Union) เป็นที่รู้จักกันในนาม ‘อียู’ (EU)

ปัจจุบัน สหภาพยุโรปหรืออียูมีประเทศสมาชิก 27 ประเทศ เป็นการรวมตัวกันเพื่อสร้างความเจริญรุ่งเรืองและสันติภาพในยุโรป แต่สหภาพยุโรปเป็นองค์กรที่มีเอกลักษณ์พิเศษ กล่าวคือ มีสถานะต่ำกว่ารัฐ (less than a state) แต่สูงกว่าองค์การระหว่างประเทศ (more than an ordinary international organisation) เนื่องจากประเทศสมาชิกได้ถ่ายโอนอำนาจในหลายๆ ด้านไปสู่การดำเนินการในระดับเหนือรัฐ (supranational level) หรือในระดับสหภาพยุโรป ขอยกตัวอย่างลักษณะพิเศษของสหภาพยุโรป อาทิ

- มีการรวมตัวทางเศรษฐกิจในลักษณะตลาดร่วม มีระบบภาษีศุลกากรร่วม มีนโยบายการเงินร่วม และประเทศสมาชิกยังประสานนโยบายเศรษฐกิจที่เกี่ยวเนื่องอย่างใกล้ชิด เช่น นโยบายการคลัง

- มีการแบ่งอำนาจอธิปไตยของประเทศสมาชิกมารวมไว้ส่วนกลาง โดยการกำหนดนโยบายร่วมในหลายด้าน เช่น นโยบายร่วมด้านการค้า นโยบายร่วมด้านการเกษตร

- มีสถาบันที่มีอำนาจในการบริหารนโยบายร่วมและเสนอร่างกฎหมาย ข้อกำหมดและกฎระเบียบระดับสหภาพยุโรป คือคณะกรรมาธิการยุโรป มีสภายุโรปซึ่งได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน และมีคณะมนตรียุโรปเป็นตัวแทนของประเทศสมาชิก คอยเฝ้าระวังผลประโยชน์ของประเทศสมาชิกอยู่ที่กรุงบรัสเซลส์ ซึ่งถือเป็นศูนย์กลางของสถาบันหลักของสหภาพยุโรป หรือที่รู้จักกันในนาม ‘เมืองหลวงของยุโรป’ นั่นเอง

- มีกฎหมาย ข้อกำหนด และกฎระเบียบในระดับสหภาพยุโรปที่ได้รับการบังคับใช้ในประเทศสมาชิก และมีกระบวนการลงโทษหากประเทศสมาชิกไม่ทำตาม

- อย่างไรก็ดี ประเทศสมาชิกยังคงมีอำนาจอธิปไตยในการกำหนดนโยบายด้านการต่างประเทศและความมั่นคง อยู่บนพื้นฐานของความร่วมมือระหว่างรัฐ (intergovernmental cooperation) กล่าวคือ ใช้กรอบสหภาพยุโรปในการประสานท่าทีให้สอดคล้องกันในบางเรื่อง

สถาบันหลักของสหภาพยุโรป

หัวใจสำคัญของการเข้าใจโครงสร้างการทำงานของสหภาพยุโรปคือ ต้องตระหนักว่า สถาบันหลักของสหภาพยุโรปทั้ง 3 คือ คณะกรรมาธิการยุโรป คณะมนตรียุโรป และสภายุโรป นั้นมีอำนาจและความสำคัญเท่าเทียมกันในกระบวนการตัดสินใจและออกกฎระเบียบ คณะกรรมธิการยุโรปเป็นผู้เสนอร่างระเบียบ และเป็นผู้นำระเบียบไปปฏิบัติ หลังจากที่ระเบียบดังกล่าวผ่านการรับรองจาก คณะมนตรียุโรป และสภายุโรปแล้ว

1) คณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission)
คณะกรรมาธิการยุโรป เป็นสถาบันฝ่ายบริหารของสหภาพยุโรป ผู้บริหารประกอบด้วยองค์คณะกรรมาธิการ (College of Commissioners) รวม 27 คน ซึ่งมีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี และได้รับการแต่งตั้งโดยคณะมนตรีและสภายุโรป มีหน่วยงานสังกัดคณะกรรมาธิการยุโรปจำนวน 39 หน่วยงาน (Directorate-General หรือ Office เทียบเท่า “กระทรวง”) และมีข้าราชการประจำ (เจ้าหน้าที่ ผู้เชี่ยวชาญ ล่าม นักแปล ผู้ช่วย ฯลฯ) รวมประมาณ 25,000 คน ส่วนใหญ่อยู่ในกรุงบรัสเซลส์ มีบทบาทหลัก 3 ประการ ได้แก่

- Motor of integration: เป็นผู้เสนอร่างกฎหมายที่อยู่ภายใต้ first pillar
สภายุโรปและคณะมนตรีสามารถเสนอร่างกฎหมายได้เช่นกัน แต่คณะกรรมาธิการยุโรปเป็นหน่วยตรวจสอบว่าร่างกฎหมายมีความสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของสหภาพยุโรปหรือไม่ และเป็นผู้ดำเนินการในการออกเป็นกฎหมายในระดับประชาคม (community law) ต่อไป โดยจะต้องผ่านการพิจารณาและให้ความเห็นชอบโดยสภายุโรปและคณะมนตรียุโรป

- Guardian of the Treaties: ตรวจสอบติดตามว่าสนธิสัญญา/กฎหมายต่างๆ ได้รับการปฏิบัติอย่างต่อเนื่องและเหมาะสมในประเทศสมาชิก โดยหากมีการละเมิดจะเป็นผู้ดำเนินมาตรการได้ทั้งกับรัฐบาลของประเทศสมาชิกและบริษัทเอกชนเพื่อให้ปฏิบัติตามกฎหมายของประชาคม เช่น ในกรณีการสอบสวนการละเมิดกฎหมายการแข่งขันของสายการบิน

- Executive Body of the EU: เป็นผู้ดำเนินนโยบายต่างๆ ที่อยู่ภายใต้ first pillar เป็นตัวแทนของสหภาพยุโรปในประเทศต่างๆ ควบคุมงบประมาณอียู มีอำนาจการตัดสินใจที่สำคัญในด้านเกษตร การค้า และนโยบายด้านการแข่งขัน การเจรจาการค้าและความร่วมมือกับประเทศที่สาม อาทิ การเจรจา FTA กับประเทศหรือภูมิภาคต่างๆ

ปัจจุบันนาย Jose Manuel Barroso ดำรงตำแหน่งประธานคณะกรรมาธิการยุโรป (เทียบเท่านายกรัฐมนตรี) มี Vice President 5 คน (เทียบเท่ารองนายกรัฐมนตรี)

2) สภายุโรป (European Parliament)
มีบทบาทหลักคือ ทำหน้าที่ร่วมกับคณะมนตรีในการกลั่นกรองและพิจารณากฎหมายในด้านที่สนธิสัญญาให้อำนาจ ในบางเรื่องสภายุโรปจะมีบทบาทเพียงให้ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะเท่านั้น อย่างไรก็ตาม คณะมนตรีและคณะกรรมาธิการยุโรปจะรับฟังข้อคิดเห็นของสภายุโรปตามหลักประชาธิปไตย
สมาชิกสภายุโรป (Member of Parliament: MEP) ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากพลเมืองในแต่ละประเทศสมาชิก โดยจำนวน MEP ในแต่ละประเทศสมาชิกคำนึงถึงจำนวนประชากร ปัจจุบันมี MEP ทั้งหมด 785 คน (ประเทศที่มี MEP มากที่สุดคือ เยอรมนี 99 คน) มีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี การเลือกตั้งครั้งต่อไปจะมีขึ้นในเดือนมิถุนายน 2009

พรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากจากผลการเลือกตั้งเมื่อปี 2004 แบ่งเป็น 7 กลุ่ม เรียงตามลำดับจำนวน MEP ได้แก่
1. European People’s Party/European Democrats (EPP/ED)
(พรรคอนุรักษ์นิยม) 
2. Party of European Socialists (PES) (พรรคสังคมนิยม) 
3. Alliance of Liberals and Democrats for Europe (ALDE) (พรรคเสรีนิยม)
4. Greens/European Free Alliance (EFA)  
5. European United Left/Nordic Green Left (EUL/NGL) (พรรคคอมมิวนิสต์และฝ่ายซ้าย) 
6. Independence/Democracy Group (IND/DEM)
7. Union for Europe of the Nations (UEN) 
 
ประธานสภายุโรปมีวาระการดำรงตำแหน่ง 2 ปีครึ่ง ประธานสภายุโรปในช่วงครึ่งแรกคือ นาย Josep Borrell Fontelles (สเปน) กลุ่ม Socialist และคนปัจจุบันคือประธานกลุ่ม EPP/ED นาย Hans-Gert Pottering (เยอรมนี) ได้รับการเลือกตั้งเมื่อปี 2007

สภายุโรปจะมีการประชุมคณะกรรมการ (Committee meetings ซึ่งมีทั้งหมด 20 คณะ) และการประชุมเต็มคณะ (Plenary session) ทุกเดือน (ยกเว้นช่วง summer break) เพื่อให้ความเห็นและพิจารณาร่างกฎหมายต่างๆ รวมทั้งออกข้อมติ (Resolution) ในประเด็นสำคัญ อาทิ เรื่องสถานการณ์ในพม่า การดำเนินการเกี่ยวกับการเข้าถึงยาในประเทศกำลังพัฒนา การแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งข้อมติเหล่านี้แม้ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย หรือมิใช่สิ่งที่ประเทศสมาชิกอียูต้องปฏิบัติตาม แต่สามารถเรียกร้องให้คณะกรรมาธิการยุโรปหรือคณะมนตรีมีท่าทีต่อประเด็นดังกล่าวได้

3) Council of the European Union
ที่ประชุมรัฐมนตรีตามสาขาหรือคณะมนตรีประกอบด้วยผู้แทนของประเทศสมาชิกในระดับรัฐมนตรี เป็นสถาบันที่มีหน้าที่พิจารณาและผ่านกฎหมายสหภาพยุโรปและอนุมัติงบประมาณ (ร่วมกับสภายุโรป) และเป็นเวทีประสานงานนโยบายด้านเศรษฐกิจ กำหนดแนวนโยบายด้านการเมืองและความมั่นคงระหว่างประเทศ ตลอดจนกำกับดูแลการทำงานของคณะกรรมาธิการยุโรป และประสานงานเรื่องอื่นๆ ระหว่างประเทศสมาชิก (อนึ่ง สถาบันนี้ต่างจากที่ประชุมระดับประมุข/ผู้นำรัฐบาลประเทศสมาชิก ซึ่งเรียกว่า ที่ประชุมสุดยอด หรือคณะมนตรียุโรป (European Council) ซึ่งประชุมปีละ 4 ครั้ง (ทุกไตรมาส) เพื่อกำหนดแนวนโยบายแต่มิได้มีหน้าที่ออกกฎหมายสหภาพยุโรป)

ประธานสหภาพยุโรป (Presidency) จะหมุนเวียนทุก 6 เดือน (ครึ่งแรกของปี ม.ค.-มิ.ย. /ครึ่งหลังของปี ก.ค./ธ.ค.) โดยประเทศที่เป็นประธานจะทำหน้าที่ประธานการประชุมและเป็นตัวแทนสหภาพยุโรปในด้านการเมืองและความมั่นคงระหว่างประเทศด้วย

เรื่องใดที่ประเทศสมาชิกสามารถกำหนดนโยบายร่วมได้ภายใต้กรอบ Common Foreign and Security Policy จะมีการประสานท่าทีในคณะมนตรี และอาจมีการมอบหมายให้นาย Javier Solana ในฐานะ High Representative เป็นผู้ดำเนินการและเป็นตัวแทนของสหภาพยุโรปได้

ในการปฏิสัมพันธ์กับต่างประเทศ สหภาพยุโรปอาจมอบหมายให้ “troika” เป็นผู้แทน คือ รมว.กต. ของประธานสหภาพยุโรป กรรมาธิการยุโรปด้านกิจการต่างประเทศ และ High Representative for CFSP (นาย Solana)

การตัดสินใจของคณะมนตรีใช้หลักการมติเอกฉันท์ (consensus) อย่างไรก็ดี สนธิสัญญาของสหภาพยุโรปกำหนดให้คณะมนตรีสามารถใช้หลักการเสียงข้างมาก (Qualified majority voting: QMV) ในการกำหนดนโยบายบางด้านได้ แต่ในทางปฏิบัติมักจะใช้การตัดสินใจตามมติเอกฉันท์ซึ่งทุกประเทศมีเสียงเท่ากันหมด ขณะที่ QMV ประเทศสมาชิกจะมีคะแนนเสียงต่างกันตามจำนวนประชากร (ประเทศที่มี number of votes สูงสุด ได้แก่ เยอรมนี ฝรั่งเศส อิตาลี และ UK 29 เสียง รองลงมาคือ โปแลนด์และสเปน 27 เสียง)

สนธิสัญญานีซกำหนดระบบ QMV มีสาระสำคัญ (1) มีจำนวนคะแนนเสียงทั้งหมด 345 หากได้คะแนนเสียง QMV ที่ 236 ถือว่าผ่านความเห็นชอบของคณะมนตรี และ (2) QMV ต้องมาจากประเทศสมาชิกที่มีประชากรรวมกันแล้ว 62% ของประชากรทั้งหมดในสหภาพยุโรป อย่างไรก็ดี Lisbon Treaty จะปรับเปลี่ยนระบบ QMV โดยใช้แนว “double majority” กล่าวคือ ต้องได้เสียง 55% ของประเทศสมาชิก (อย่างน้อย 15 ประเทศสมาชิก) ซึ่งมีประชากรรวม 65% ของสหภาพยุโรปทั้งหมด

กระบวนการตัดสินใจของคณะมนตรีจะเริ่มที่ระดับคณะทำงานซึ่งประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญจากประเทศสมาชิก เพื่ออภิปรายหาข้อสรุปร่วมกัน ต่อจากนั้นจะส่งให้ระดับคณะกรรมการ (Committee of Permanent Representatives หรือ COREPER) แล้วจะเสนอให้การประชุมระดับรัฐมนตรีออกเสียงรับรองต่อไป

BACK

สนธิสัญญาของสหภาพยุโรป

1.สนธิสัญญาจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (The Treaty establishing the European Economic Community – EEC Treaty)

สนธิสัญญาจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป หรือ สนธิสัญญาโรมเป็นสนธิสัญญาหลัก ของ ประชาคมยุโรป ที่ประเทศสมาชิกตกลงมอบอำนาจสูงสุด ในการตัดสินใจและการบริหารงานในกิจการที่มีการตัดสินใจร่วมกันให้แก่ประชาคม ผู้แทนจากประเทศเบลเยี่ยม, ฝรั่งเศส, เยอรมัน, อิตาลี, ลักเซมเบิร์ก และ เนเธอร์แลนด์ ร่วมกันลงนามในสนธิสัญญาโรม เมื่อวันที่ 25 มีนาคม พ.ศ. 2500 และในวันเดียวกันนี้ ประเทศสมาชิกทั้ง 6 ประเทศ ก็มีการลงนามในสนธิสัญญาเพื่อก่อตั้ง ยูราตอม (EURATOM) หรือ ประชาคมพลังงานปรมาณูแห่งยุโรป ด้วย (The European Atomic Energy Community)

ก่อนหน้านั้นหกปี ในวันที่ 18 เมษายน พ.ศ. 2494 ทั้งหกประเทศนี้ ได้ลงนามในสนธิสัญญาปารีส เพื่อก่อตั้งประชาคมถ่านหินและเหล็กกล้าแห่งยุโรป (The Treaty Establishing the European Coal and Steel Community – ECSC Treaty) อันเป็นรากฐานของประชาคมยุโรป

สนธิสัญญาโรม ประกอบด้วย 248 มาตรา และ มีภาคผนวก ระเบียบการ และ ข้อตกลง เพิ่มเติมอีก 160 หน้า สี่มาตราแรกได้ระบุถึงเป้าหมายและวัตถุ ประสงค์ของประชาคมเศรษฐกิจยุโรป และสถาบันหลักๆที่ถูกตั้งขึ้นเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวนี้

สนธิสัญญาโรมนับเป็นสนธิสัญญาแม่บทของประชาคมยุโรป โดยสนธิสัญญาอื่นที่ตามมาในภายหลังถือเป็นการแก้ไขความตกลงที่ปรากฏในสนธิสัญญาโรม

สนธิสัญญาฉบับนี้ได้รับการลงนามจากชาติสมาชิกทั้งหกของประชาคมยุโรป ทั้ง 3 ประชาคม ในเดือนเมษายน พ.ศ. 2508 และเริ่มมีผลบังคับใช้เมื่อ วันที่ 1 กรกฎาคม พ.ศ. 2510

สนธิสัญญารวมประชาคมยุโรป มีจุดมุ่งหมายเพื่อรวมสามประชาคมยุโรป อันได้แก่ ประชาคมถ่านหินและเหล็กกล้าแห่งยุโรป (ECSC) ประชาคม พลังงานปรมาณูแห่งยุโรป (EURATOM) และ ประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (EEC) เข้าเป็นองค์การเดียวภายใต้ชื่อ ประชาคมยุโรป และเป็นการรวม High Authority ของ ECSC เข้ากับ คณะกรรมาธิการ (Commission) ของ EEC และ EURATOM ซึ่งเรียกรวมกันว่า คณะกรรมาธิการยุโรป (The European Commission)

สนธิสัญญานี้ได้รับการจัดทำและยกร่างโดยที่ประชุมระหว่างรัฐบาลของประเทศสมาชิกประชาคมยุโรปในเดือน มิถุนายน พ.ศ. 2528 ได้รับการลงนาม โดยชาติสมาชิกทั้ง 12 ประเทศในเดือน กุมภาพันธ์ ปีพ.ศ. 2529 และเริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม พ.ศ. 2530

สนธิสัญญาจัดตั้งตลาดเดียวแห่งยุโรปเป็นการแก้ไขสนธิสัญญาจัดตั้งประชาคมยุโรปครั้งสำคัญเป็นครั้งแรก หลักจากที่ใช้มากว่าสามสิบปี สาระของ สนธิสัญญาฉบับนี้เน้นที่การพัฒนาประชาคมยุโรปในด้านสถาบันและขยายขอบเขตการดำเนินงานของประชาคมไปสู่ด้านการเมือง จากเดิมที่เน้นด้าน เศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว โดยมีจุดประสงค์หลักที่จะให้กระบวนการการทำให้ตลาดร่วมยุโรปให้เป็นตลาดเดียวอย่างเสร็จสมบูรณ์และรวดเร็วภายในสิ้นปีพ.ศ. 2535 และการให้อำนาจทางกฎหมายแก่ประชาคมยุโรปในด้านการต่างประเทศ คือ การจัดตั้ง ความร่วมมือทางการเมืองของยุโรป หรือ EPC นอกจากนี้ สนธิสัญญาฉบับนี้ยังได้แก้ไขปรับปรุงกระบวนการลงคะแนนเสียงในคณะมนตรียุโรป และ เพิ่มอำนาจนิติบัญญัติของสภายุโรปในกระบวนการตัดสินใจของ ยุโรป

ชาติสมาชิกของยุโรปได้ลงนามในสนธิสัญญาจัดตั้งสหภาพยุโรปหรือเป็นที่รู้จักกันในนาม สนธิสัญญามาสทริกต์ ณ เมืองมาสทริกต์ ประเทศเน เธอร์แลนด์ ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 และเริ่มบังคับใช้ เมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน พ.ศ. 2536

สนธิสัญญาฉบับนี้ต่างจากสนธิสัญญาฉบับก่อนๆที่เคยมีมา เพราะสนธิสัญญามาสทริกท์ไม่เพียงแต่ทำการปรับปรุงแก้ไขสนธิสัญญาโรม แต่ยังเปลี่ยน แปลงสาระของสนธิสัญญาโรมและโครงสร้างขององค์การในสาระสำคัญอย่างครอบคลุมกว้างขวางโดยมีเป้าหมายที่จะจัดตั้ง สหภาพเศรษฐกิจและการเงิน ของยุโรป ภายในปี พ.ศ. 2542 และ การเตรียมที่จะก้าวไปสู่ สหภาพภาพทางการเมืองที่มีนโนบายร่วมด้านการต่างประเทศและการป้องกันประเทศ สนธิ สัญญาฉบับนี้จึงนับเป็นเป็นก้าวครั้งสำคัญในประวัติศาสตร์การบูรณาการยุโรป

เพื่อการนี้ สนธิสัญญามาสทริกท์ จึงได้เปลี่ยนชื่ออย่างเป็นทางการของสนธิสัญญาจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจยุโรป (The EEC Treaty) หรือที่รู้จักกันใน นามสนธิสัญญาแห่งโรมให้เป็นสนธิสัญญาประชาคมยุโรป (The EC Treaty) และจัดตั้ง “สหภาพยุโรป” ซึ่งประกอบด้วย เสาหลัก 3ประการขึ้นมา ได้แก่ 1. ประชาคมยุโรป 2. นโยบายด้านการต่างประเทศและความมั่นคง และ 3. ความร่วมมือในด้านกิจการยุติธรรมและกิจการภายใน เพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลง นอกจากนี้ สนธิสัญญานี้ยังมุ่งปฏิรูปโครงสร้างขององค์การและขยายขอบเขตอำนาจ และ แจกแจงอำนาจของประชาคมในการจัดการนโยบายร่วมต่างๆให้ ชัดเจน พร้อมทั้งนำหลักการ Subsidiarity มาใช้เพื่อกำหนดขอบเขตอิทธิพลของสหภาพยุโรปต่อประเทศสมาชิก

โครงสร้างหลัก
สหภาพยุโรปประกอบ 3 เสาหลัก ได้แก่          

1) เสาหลัก 1 ประชาคมยุโรป (European Communities) เป็นการทำงานร่วมกันในระดับเหนือรัฐ (supranational level) ระหว่างคณะกรรมาธิการ สภายุโรป และคณะมนตรียุโรป ครอบคลุมการกำหนดนโยบายร่วมด้านต่างๆ อาทิ นโยบายด้านการค้า นโยบายเกษตรร่วม กฎระเบียบว่าด้วยการแข่งขัน การคุ้มครองผู้บริโภค สิ่งแวดล้อม

2) เสาหลักที่ 2 นโยบายร่วมด้านต่างประเทศและความมั่นคง (Common Foreign & Security Policy - CFSP) เป็นความร่วมมือระหว่างรัฐบาลของประเทศสมาชิก (intergovernmental cooperation) ในด้านนโยบายต่างประเทศ เช่น สิทธิมนุษยชน ประชาธิปไตย การให้ความช่วยเหลือ ความมั่นคง การรักษาสันติภาพ
3) เสาหลักที่ 3 ความร่วมมือด้านมหาดไทย/ตำรวจและยุติธรรม (Justice and Home Affairs) เป็นความร่วมมือระหว่างรัฐบาลประเทศสมาชิก เช่น การค้ายาเสพติด การก่อการร้าย อาชญากรรมจัดตั้ง การย้ายถิ่นฐาน

การออกกฎหมายสำหรับความร่วมมือในเสาหลักที่ 2 และ 3 เป็นการออกกฎหมายในระดับชาติ ทั้งนี้ สามารถย้ายความร่วมมือในเสาหลักที่ 2 และ 3 ไปสู่เสาหลักที่ 1 ได้ หากประเทศสมาชิกตกลงร่วมกัน

6. สนธิสัญญาสำหรับยุโรป (The Treaty for Europe) หรือ สนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัม (The Amsterdam Treaty)

ภายหลังจากการประชุมระหว่างรัฐบาลชาติสมาชิกของสหภาพยุโรปเพื่อพิจารณาทบทวนสนธิสัญญามาสทริกท์ในระหว่างปีพ.ศ.2539-2540 เสร็จสิ้น ลง ประเทศสมาชิกก็ได้ตกลงยอมรับสนธิสัญญาสำหรับยุโรป ในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2534 และลงนามในเดือน ตุลาคม พ.ศ. 2540 ที่เมืองอัมสเตอร์ดัม ประเทศเนเธอร์แลนด์ โดยสนธิสัญญาสำหรับยุโรป หรือที่รู้จักกันในนามสนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัม มีผลบังคับใช้ต่อทุกประเทศคู่สัญญา ในวันที่ 1 พฤษภาคม 2542

สนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัมแบ่งออกเป็น 6 ส่วนและ 19 บท พร้อมทั้ง พิธีสาร ภาคผนวก และคำประกาศ สาระสำคัญของสนธิสัญญานี้ คือการปรับปรุง แก้ไขสัญญามาสทริกท์ และจะถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งในเนื้อหาของสนธิสัญญากรุงโรม หลังจากที่สภายุโรปและประเทศสมาชิก 15 ประเทศให้สัตยาบัน โดยสนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัมไม่ได้เปลี่ยนแปลงสนธิสัญญามาสทริกท์ในสาระสำคัญ เพียงแค่ปรับปรุงเปลี่ยนแปลงรายละเอียดบางส่วนของสนธิสัญญามาส ทริกท์เพื่อทำให้การจัดการดำเนินงานของสหภาพยุโรปเป็นไปได้อย่างสะดวกเรียบร้อยขึ้นและมีความโปร่งใสมากขึ้น

โดยการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญคือการถ่ายเทกระบวนการการตัดสินใจบางเรื่องที่เดิมอยู่ในเสาหลักที่สาม (JHA) เช่น นโยบายสังคมและข้อตกลงเชงเกน มาอยู่ใต้กรอบของประชาคมยุโรปหรือเสาหลักที่หนึ่ง และมีการเพิ่มบทที่เกี่ยวกับการจ้างงานและความยืดหยุ่น (Employment and Flexibility Clauses) มี การเปลี่ยนแปลงกระบวนการตัดสินใจและการบริหารงานของสถาบันต่างๆ เช่น ให้อำนาจแก่สภายุโรปมากขึ้นนอกจากนี้สนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัมยังปรับปรุง ขั้นตอนการดำเนินงานในนโยบายด้านการต่างประเทศและความมั่นคง และรวม กฎบัตรทางสังคม (The Social Charter) เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งทางสนธิสัญญา

นอกจากนี้ สนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัมได้มีการเพิ่มเติมมาตราใหม่ขึ้นมา ได้แก่ ‘Flexibility Clause’ คือในกรณีที่ประเทศสมาชิกสามารถรวมกลุ่มกันได้ จำนวนหนึ่งและตกลงที่ดำเนินนโยบายบางอย่างร่วมกัน ซึ่งเป็นนโยบายที่อยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของประชาคม ประเทศเหล่านี้สามารถใช้อำนาจของ สถาบันต่างๆของสหภาพยุโรปเพื่อประสานความร่วมมือและเพื่อให้การดำเนินนโยบายเหล่านั้นเป็นไปได้ด้วยความสะดวกยิ่งขึ้น ซึ่งมาตรานี้จะทำให้การบูรณ การยุโรปเป็นไปได้ด้วยความสะดวกรวดเร็วยิ่งขึ้น

7. สนธิสัญญานีซ (The Treaty of Nice)
ประเทศสมาชิกได้ตกลงยอมรับสนธิสัญญาฉบับนี้ที่เมือง นีซ ประเทศฝรั่งเศส ในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2543 และลงนามที่เมืองเดียวกันในเดือน ตุลาคม พ.ศ. 2544

สาระสำคัญของสนธิสัญญานีซ ก็เพื่อเตรียมความพร้อมของสหภาพยุโรปสำหรับการขยายสมาชิกภาพครั้งที่ห้า ในปี พ.ศ. 2547 อันจะทำให้การ ดำเนินงานและกระบวนการการตัดสินใจ (decision making) แบบเก่าของสหภาพยุโรปซึ่งแต่เดิมมีแค่ 15 ประเทศ ไม่สามารถทำงานได้อย่างมี ประสิทธิภาพเท่าที่ควรได้ เมื่อจำนวนสมาชิกขยายตัวเป็น 25 ประเทศ จึงต้องมีการเปลี่ยนแปลงขั้นตอนการดำเนินงานและกระบวนการการตัดสินใจของ สหภาพยุโรป

โดยการเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญคือ การประเทศสมาชิกขนาดใหญ่ตกลงยินยอมที่จะให้ลดจำนวนตำแหน่งคณะกรรมาธิการยุโรปเหลือเพียงประเทศ ละหนึ่งตำแหน่งเท่านั้น (จากเดิมที่ประเทศใหญ่ได้สิทธิในการมีกรรมธิการยุโรป 2 ตำแหน่ง) และเมื่อจำนวนสมาชิกภาพของสหภาพยุโรปขยายตัวเป็น 25 ประเทศ วิธีการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการยุโรปจะเปลี่ยนแปลงอีกครั้ง จากเดิมที่ทุกประเทศจะมีสิทธิแต่งตั้งกรรมาธิการได้หนึ่งคน เป็นการหมุนเวียนสิทธิใน การแต่งตั้งกรรมาธิการ ซึ่งประเทศสมาชิกทุกประเทศ ไม่ว่าขนาดเล็กหรือใหญ่ จะได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน

ในส่วนของกระบวนการในการตัดสินใจ สนธิสัญญานีซได้มีการขยายวิธีการลงคะแนนเสียงข้างมากอย่างไม่เป็นเอกฉันท์ (QMV) ในมาตราต่างๆ กว่า 30 มาตราที่มีอยู่ในสนธิสัญญาโรม ทั้งนี้ได้รวมถึงเรื่องสำคัญๆอย่าง การแต่งตั้งประธานคณะกรรมาธิการยุโรป และยังได้ขยายอำนาจของสภายุโรปให้มี อำนาจในการตัดสินใจร่วม (co-decision) ในมาตราต่างๆ กว่า 10 มาตรา รวมทั้ง ได้มีการขยายการใช้ Flexibility Clause เพิ่มเติมจากที่มีในสนธิสัญญา อัมสเตอร์ดัม

ท้ายที่สุด สนธิสัญญานีซได้เพิ่มบทบัญญัติใหม่ๆที่จะทำให้การดำเนินนโยบายด้านความมั่นคงและการป้องกันตัวเองแห่งยุโรปเป็นไปได้ด้วยความ สะดวกรวดเร็วยิ่งขึ้น

BACK

เทคนิคการล้อบบี้สหภาพยุโรป

การล้อบบี้ที่มีประสิทธิภาพนั้นจำเป็นต้องเข้าใจกระบวนการตัดสินใจและการออกกฎหมายเสียก่อน โดยสหภาพยุโรปมีกระบวนการตัดสินใจ (decision-making procedure) และการออกกฎหมาย ดังนี้

กระบวนการตัดสินใจและการออกกฎหมาย

1) ขั้นตอนร่างระเบียบ

คณะกรรมาธิการยุโรปเท่านั้นที่เป็นผู้เสนอร่างกฎระเบียบต่างๆ ซึ่งกระบวนการดังกล่าวมี 2 ระดับ คือ ในระดับเทคนิค และระดับการเมือง

 - ระดับเทคนิค เป็นช่วงที่เจ้าหน้าที่โต๊ะของ DG ที่รับผิดชอบเรื่องดังกล่าวร่างกฎระเบียบขึ้นมา (elaboration) ซึ่งเป็นช่วงที่ข้อมูลค่อนข้างปิดเป็นความลับ หลังจากนั้น เจ้าหน้าที่ดังกล่าวจะเวียนร่างระเบียบเพื่อขอคำปรึกษาระหว่าง DG ต่างๆ (inter-service consultation) ซึ่งเป็นช่วงที่พอจะมีช่องให้บุคคลภายนอกเข้าไปหาข้อมูล และเริ่มการล๊อบบี้ได้

- ระดับการเมือง หลังจากเวียนร่างระเบียบในระดับเจ้าหน้าที่แล้ว ข้อมูลจะถูกส่งขึ้นไประดับคณะทำงานของกรรมาธิการยุโรป และมีการปรึกษาภายในระหว่างกรรมาธิการที่เกี่ยวข้อง ซึ่งเป็นอีกช่วงที่ภาคอุตสาหกรรมและภาคธุรกิจต่างๆ เข้าล๊อบบี้กรรมาธิการยุโรปที่เกี่ยวข้อง เมื่อที่ประชุมกรรมาธิการยุโรปรับรองข้อเสนอแล้วก็จะให้คณะมนตรียุโรปและสภายุโรปพิจารณาต่อไป

2) ขั้นตอนรับรองระเบียบ

หลังจากผ่านขั้นตอนข้างต้นแล้ว ร่างระเบียบดังกล่าวก็จะถูกส่งออกไปให้คณะมนตรียุโรป และ/หรือสภายุโรปเพื่อพิจารณารับรองร่างระเบียบดังกล่าว ซึ่งในระบบของสหภาพยุโรป มีวิธีการรับรองข้อเสนอร่างระเบียบ 2 แบบ คือ การปรึกษาหารือ (consultation) และการตัดสินใจร่วม (co-decision) ส่วนการออกเสียงจะมี 2 ลักษณะเช่นเดียวกัน คือแบบเอกฉันท์ และเสียงข้างมาก (qualified majority) โดยสาขาความร่วมมือจะเป็นตัวกำหนดว่าจะใช้รูปแบบและระบบการออกเสียงแบบใด 

 -  การปรึกษาหารือ (consultation) คณะมนตรียุโรปเป็นผู้มีบทบาทแต่ผู้เดียวในการตัดสินใจเพื่อรับรองร่างระเบียบ ในขณะที่สภายุโรปมีหน้าที่เพียงการให้คำปรึกษา โดยกระบวนการตัดสินใจของคณะมนตรียุโรปจะมีการออกเสียง 2 แบบ คือแบบเป็น
เอกฉันท์ อาทิ ในด้านภาษี การจ้างงาน ความมั่นคง การต่างประเทศ และแบบ qualified majority อาทิ นโยบายร่วมด้านเกษตร

 - การตัดสินใจร่วม (co-decision) คณะมนตรียุโรปและสภายุโรปจะต้องรับรองร่วมกันอาทิ ในด้านตลาดร่วม สิ่งแวดล้อม สาธารณสุข โดยใช้การลงมติแบบการลงคะแนนเสียงข้างมาก (qualified majority) โดยผ่าน 2 ขั้นตอน คือ 1st Reading และ 2nd Reading และหากหาข้อสรุปไม่ได้ จะใช้กระบวนการ Conciliation

เทคนิคและวิธีการล็อบบี้สหภาพยุโรปเพื่อผลประโยชน์ของไทย

บรัสเซลส์ เป็นศูนย์กลางของสถาบันสหภาพยุโรป (สถาบันหลัก อาทิ คณะกรรมาธิการยุโรป สภายุโรป และคณะมนตรียุโรป) และองค์กรทางธุรกิจ การค้า และการเมือง NGOs สำนักงานผู้แทนของบริษัทจากหลากหลายสาขาธุรกิจ รวมทั้ง คณะผู้แทนและคณะทูตจากประเทศทั่วโลกประจำสหภาพยุโรป ที่ต่างทำงานเพื่อล็อบบี้ผลประโยชน์ของตนต่อสถาบันหลักของสหภาพยุโรป ผ่านการเข้ามีส่วนร่วมและปกป้องผลประโยชน์ของตนในกระบวนการตัดสินใจและการผ่านกฎหมายในระดับสหภาพยุโรป

ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการตัดสินใจและผ่านกฎหมายประมาณ 75,000 คน

1) ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ในสถาบันหลัก 45,000 คน (คณะกรรมาธิการยุโรป 25,000 คน สภายุโรป 4,000 คน และคณะมนตรียุโรป 4,000 คน) ซึ่งอาจเป็นทั้งบุคคลระดับสูงที่มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย (high power) ข้าราชการที่มีความรู้และความเชี่วชาญพิเศษด้านเทคนิค (technicians)

2) ผู้มีผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องหรือมีส่วนได้ส่วนเสีย ที่เรียกว่า Stakeholders 20,000 คน ได้แก่ องค์กรธุรกิจ 6,000 คน NGOs 4,000 คน และสำนักงานตัวแทนของบริษัทต่างๆ 2,000 คน สำนักงานกฎหมาย 2,500 คน บริษัทที่ปรึกษา 1,500 ตัวแทนระดับภูมิภาคจากประเทศสมาชิก 3,000 คน และผู้สื่อข่าว 1,000 คน ซึ่งกลุ่ม Stakeholders เหล่านี้มีการประสานงานระหว่างกันค่อนข้างน้อย

 7 ประเด็นสำคัญที่ควรทราบในการทำงานที่เกี่ยวข้องกับสหภาพยุโรป
- จับตาความเคลื่อนไหวของกฎระเบียบสหภาพยุโรป (legislative watch)
- ข้อมูลเชิงลึกทางธุรกิจ (business intelligence)
- จับตาทิศทางนโยบาย (strategy)
- สร้างเครือข่ายที่แข็งแกร่ง (networking)
- การล็อบบี้ (lobbying) ซึ่งหมายถึงการมีส่วนร่วมและมีอิทธิพลในกระบวนการตัดสินใจและการผ่านกฎหมายของสหภาพยุโรป
- การสื่อสารและติดต่อที่มีประสิทธิภาพและให้ข้อมูลที่ถูกต้อง (communications)
- เข้าใจระบบงบประมาณ (EU financing)

การวางแผนล่วงหน้าอย่างมียุทธศาสตร์
ช่วงที่จะสามารถล็อบบี้ EU ได้มีประสิทธิภาพมากที่สุดคือ ตั้งแต่ช่วงแรกของการร่างกฎระเบียบ ‘drafting’ (เกิดขึ้นภายในคณะกรรมาธิการยุโรป ซึ่งมีหน้าที่เสนอร่างกฎระเบียบ) ไปจนถึงการเสนอร่างแรกของกฎระเบียบ ‘first reading’ หลังจากที่ first reading ผ่านพ้นไปแล้วเข้าสู่ช่วง ‘second reading’ โอกาสในการล็อบบี้จะมีน้อยลง และเมื่อเข้าสู่ช่วง ‘conciliation’ โอกาสล็อบบี้แทบไม่มีเลย

 
การวิเคราะห์ผลกระทบต่อไทย
การสามารถได้รับข้อมูลและตัวเอกสาร (text) ในลักษณะ draft regulation แต่เนิ่นๆ เป็นจุดสำคัญ จากนั้นต้องมีการพิจารณาและวิเคราะห์ผลกระทบต่อไทยให้ได้ชัดเจน เพื่อนำมาวิเคราะห์เป็นข้อมูลสนับสนุนและเหตุผลที่น่าเชื่อถือ เพื่อนำไปสู่การเลือกวิธีการ
ล็อบบี้ที่เหมาะสม (negative, defensive, reactive, proactive) วิธีการที่เหมาะสมที่สุดคือแบบ proactive โดยจะต้องมีข้อโต้แย้งที่น่าเชื่อถือ เป็นส่วนหนึ่งในการหาทางออกสำหรับปัญหาข้อโต้แย้งด้านผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ และหาพันธมิตร เนื่องจากคณะกรรมาธิการยุโรปจะรับฟังข้อโต้แย้งที่น่าเชื่อถือ หากองค์กรใดมีบทบาทแบบ reactive ก็ถือว่าไม่มียุทธศาสตร์ในการล็อบบี้เสียเลย ส่วนการล็อบบี้แบบ negative (ปฏิเสธตลอดเวลา) จะไม่ประสบผลสำเร็จ

การล็อบบี้ในหลายระดับ
การล็อบบี้ในระดับประเทศสมาชิกกับในระดับสหภาพยุโรปมีความแตกต่างกันคือ ในระดับประเทศสมาชิกมีความเกี่ยวข้องกับเรื่องทางการเมืองมากกว่า (political) ในขณะที่การล็อบบี้ในระดับสหภาพยุโรปเกี่ยวข้องกับเรื่องเทคนิคและความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านสูงกว่า (technical)

จากสถิติว่าใน 1 ปี จากจำนวนกฎระเบียบทั้งหมด กฎระเบียบประเภท directives ที่ออกโดยผ่าน 3 สถาบันหลัก (คณะกรรมาธิการยุโรป สภายุโรป และคณะมนตรียุโรป) มีเพียง 50 ชิ้น ในขณะที่มีคณะทำงานพิเศษเฉพาะสาขามากว่า 2000 คณะกรรมการ หรือที่เรียกว่าในระดับ ‘comitoloty’ ได้ออกกฎหมายเพิ่มเติมทั้งหมด 3,000 ชิ้น ดังนั้น
การล็อบบี้ที่มีประสิทธิภาพจึงจำเป็นต้องดำเนินการในทั้ง 2 ระดับ กล่าวคือ ผ่าน 3 สถาบันหลัก (ใช้แนวทาง Top-down การล็อบบี้จากระดับสูง) และผ่านคณะทำงานพิเศษเฉพาะสาขา (ใช้แนวทาง Bottom-up ล็อบบี้จากระดับผู้เชี่ยวชาญ) และควรมีการล็อบบี้ทั้งในระดับสหภาพยุโรป และระดับประเทศสมาชิกควบคู่กันไป

การสร้างเครือข่าย
การสร้างเครือข่าย (Networking) เป็นสิ่งสำคัญที่จะช่วยให้การล็อบบี้ประสบความสำเร็จ: เครือข่ายในสหภาพยุโรป ประกอบด้วยกลุ่มบุคคลหลักๆ ได้แก่ 1) ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ ได้แก่คณะกรรมาธิการยุโรป สภายุโรป คณะมนตรียุโรป และคณะทำงานและกลุ่มผู้เชี่ยวชาญเฉพาะสาขา และ 2) กลุ่มประชาสังคม ได้แก่ บริษัท NGOs สื่อมวลชน กลุ่มศาสนา นักกฎหมาย Think Tanks และกลุ่มสมาคมอุตสาหกรรม

บทบาท NGOs และการสร้างเครือข่ายที่ดีกับ NGOs: ระบบการล็อบบี้ในสหภาพยุโรปในปัจจุบัน เป็นแบบ horizontal ที่ผู้ล็อบบี้และผู้มีผลประโยชน์ในระบบร่วมกันตั้งแต่ผู้ผลิตไปจนถึงผู้บริโภคร่วมกันล็อบบี้สหภาพยุโรปในประเด็นเดียวกัน ที่สำคัญ NGOs มีบทบาทมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัด ในขณะที่กลุ่มธุรกิจมีความสำคัญลดลง แต่ก็ยังมีบทบาทอยู่ ดังนั้น หากไทยต้องการล็อบบี้สหภาพยุโรปให้ประสบความสำเร็จควรมีการสร้างความสัมพันธ์และเครือข่ายสนับสนุนที่ดีกับ NGOs ในยุโรปไว้ด้วย

 
การล็อบบี้เพื่อผลประโยชน์ของไทย
การล็อบบี้สหภาพยุโรปเพื่อผลประโยชน์ของไทย ไม่ว่าจะเป็นด้านการเมือง การต่างประเทศ ด้านเศรษฐกิจ ธุรกิจ หรือการค้า ต่อสหภาพยุโรป ต้องดำเนินทั้งในระดับสูงและระดับเทคนิค และทั้งจากระดับสหภาพยุโรปและระดับประเทศสมาชิก
ไปพร้อมๆ กัน ดังนั้น ความร่วมมือในการล็อบบี้ทั้งในระดับสหภาพยุโรปที่กรุงบรัสเซลส์ และในระดับประเทศสมาชิกจึงควรดำเนินการอย่างสอดรับกัน เพราะนโยบายทั้งสองระดับมีความเกี่ยวข้องกัน

เนื่องจากการล็อบบี้จะมีประสิทธิภาพสูงที่สุดในช่วงแรก โดยเฉพาะอย่างยิ่งก่อนที่จะออกเป็นตัวบทกฎหมาย กล่าวคือ ตั้งแต่ช่วงการร่างกฎระเบียบ ‘drafting’ ดังนั้น การสร้าง networks และความสัมพันธ์อันดีและสนิทสนมระหว่างเจ้าหน้าที่ไทยกับเจ้าหน้าที่ของคณะกรรมาธิการยุโรป สภายุโรป คณะมนตรียุโรป องค์กรธุรกิจ และองค์กร NGOs อื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง จึงเป็นประเด็นสำคัญ เพื่อจะช่วยให้ทราบข้อมูล ความเคลื่อนไหว และความคืบหน้าการปรับเปลี่ยนและการออกนโยบายและกฎระเบียบใหม่ๆ ของสหภาพยุโรปได้ล่วงหน้า และสามารถแจ้งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องของไทยเตรียมปรับตัวได้ทันท่วงที

นอกจากนั้น เพื่อให้การล็อบบี้ที่มีประสิทธิภาพ ฝ่ายไทยยังต้องมีข้อมูลสนับสนุน สถิติ และข้อมูลเชิงเทคนิคที่น่าเชื่อถือและเพียงพอ และต้องสามารถวิเคราะห์ผลกระทบและความต้องการของไทยในการล็อบบี้แต่ละกรณีได้อย่างมีเหตุผล ชัดเจน และมีน้ำหนัก

ที่มา
- การฝึกอบรมเรื่อง EU Decision-Making, Lobbying and Key Policy Areas โดย European Training Institute (ETI) แก่ทีมประเทศไทย ณ กรุงบรัสเซลส์ เมื่อวันที่ 12 ก.พ. 2551 เวลา  09.00-18.00 ณ กรุงบรัสเซลส์
 

 
BACK